摘要：政府购买社会工作服务项目运行存在双重治理逻辑：行政治理逻辑与专业治理逻辑。这两者之间的失衡在一定程度上造成了项目治理效果的不显著，并衍生了一些矛盾：项目周期短暂性与案主脆弱性消除及能力恢复长期性的矛盾；项目不确定性、间断性与社工机构对项目较强依赖性的矛盾；项目的政府行政权威性与社工机构专业自主性的矛盾；项目指标数字化与服务指标难以数字化的矛盾。对此，需要秉持协同治理的理念，进一步强化专业治理逻辑，建构双重治理逻辑平衡的关系格局，以便更好地推动政府购买社会工作服务项目治理目标的顺利实现。

关键词：政府购买服务；项目制；双重治理逻辑

一、问题的提出

在新公共管理运动浪潮的影响下，政府向社会组织购买服务已蔚然成风。从理论上讲，由于社会组织的“社会”属性，政府向社会组织购买服务能够显著降低服务成本，更加关注社会正义，为公众提供更专业、更有效率、更具回应性与创新性的服务，因而能够有效弥补政府治理能力的不足。然而，作为政府向社会组织购买服务的典型形式，大量政府购买社会工作服务项目在实践中并未如理论预期那样取得理想的治理效果，相反，却陷入了治理困境。从政府购买的宏观制度环境来看，政府购买社会工作服务受到政策的模糊性、技术主义发展思路以及行政技术性目标对社工机构发展逻辑主导的约束，导致政府购买社工服务陷入困境，例如社工行使消极的自由裁量权，选择“活动化”和“指标化”的服务供给，令社会服务处于创新和碎片化之间，而导致社会服务陷入困境。从结构层面来看，“项目发包—行政嵌入”的政府购买社工服务逻辑，产生了迎合政府偏好、忽视专业使命、内部治理官僚化、专业建制化等问题，进而降低了社工服务外包的质量。从具体实践层面看，政府购买社工服务面临着交易成本增加、目标人群瞄准偏差、腐败和寻租现象、社工机构的独立性与目标置换等风险。在服务目标上，公众需求向行政需要妥协；在服务过程中，重任务轻实效；在服务能力上，“泛而空”而非“专而精”。从技术治理的视角来看，政府购买社工服务，过度迷信技术治理会把承办项目的社工团队紧紧捆绑起来，使社工团队忙于应付而影响了对专业服务的投入，进而导致原有治理目标的虚化。有学者发现政府购买社工服务存在制度困境、人才困境、能力困境以及监督困境四种困境。这些困境表明政府购买社工服务与理论预期存在着巨大的张力，这种张力意味着我们有必要对政府购买社会工作服务项目治理困境的根源进行分析，但其首要前提是要明晰政府购买社会工作服务项目的治理逻辑。当然，需要说明的是，当前政府购买社会服务的困境，呈现出一定的趋同性。因此，本文拟将S市政府购买社会工作服务项目作为研究案例，尝试揭示政府购买社会工作服务项目的治理逻辑及其失衡的表现、原因，并提出相应的对策建议。

二、文献梳理与评述

在国家治理体系中，政府向社会组织购买服务被赋予了重要的地位，在公共服务生产与递送中扮演了重要角色。然而，当前大量政府向社会组织购买服务在基层实践中陷入了困境，引起了社会的广泛关注。由此，我们主要围绕政府购买社会组织服务的困境、原因以及对策进行文献梳理。

（一）政府购买社会组织服务的困境

政府向社会组织购买服务陷入困境表现在多个方面。首先，在制度层面上，政府向社会组织购买服务法律和制度供给不足，缺乏相应的法律制度保障，具体表现为监管法律供给不足、监管制度缺乏硬性约束和地方性文件零星松散、参差不齐。其次，在购买机制方面，存在缺乏购买服务的整体平台、政府购买资金尚未纳入统一的预算科目、购买过程缺少中介机构导致信息沟通不畅，以及购买过程不够规范等问题。再次，在服务成效上，存在缺乏明确的绩效评估标准、偏离预期目标以及第三方评估效果不佳等问题。最后，在促进社会组织发展方面，存在社会组织放弃专业性，追求效率最大化与效益最大化等问题。

（二）政府购买社会组织服务困境的成因

政府向社会组织购买服务困境成因有几方面，其一，从治理结构来看，有学者认为治理权极低的社区和街道的运作逻辑与社会组织的专业化运作逻辑之间的张力，是购买公共服务产生困境的根本原因。还有学者发现，在过渡治理情境中，社工的自由裁量权会得到消极运用，而使社会组织所存系的自主空间反而成为社会服务困境产生的原因。其二，从购买机制来看，作为购买方的政府与作为承接方的社会组织地位并不平等，购买方垄断和主导了购买的整个环节和过程，承接方缺乏与购买方讨价还价的能力，存在承接方一味迎合购买方偏好的现象。其三，从制度实践来看，有学者认为，行政体系的多维压力与购买决策的权宜性、属地竞争与分割的购买体系，以及信息的碎片化与多维度评估难题是导致购买服务异化出现的重要原因。还有学者从制度设计（前期培训文本化和项目设计机械化）、评估监管（评估指标权重失灵和过程评估形式化）和项目运作（组织工具理性化和组织专业水平低）三个层面解释了社会组织参与政府购买公共服务中的困境。

（三）政府购买社会组织服务困境的对策

基于政府向社会组织购买服务陷入困境的表现和原因分析，有学者提出了相应的对策建议。一是在治理结构方面，要建立合作治理情境，强化购买服务过程中社会参与机制，通过社会组织运行的制度场域中的各主体协商共治加以解决。二是在制度保障方面，出台《中华人民共和国政府采购法实施条例》，进一步完善政府采购服务项目的相关规定，明确政府购买服务范围、社会组织的承接资质、社会组织信息公开的范围、主体和方式等义务性规定，同时针对不同类别服务，应当就社会组织的人员配备、设施设备、组织结构等条件以及政府购买的具体程序、责任划分等加以明确。三是在购买机制方面，成立政府购买服务办公室，建设信息统一发布的透明公共服务外包制度平台，制定购买公共服务的法定流程，建立与健全项目评估指标体系。四是在社会组织方面，应当强化本土化社工专业力量，加强社工人才培育，促进其职业化转化。

上述文献较为全面地分析了政府向社会组织购买服务陷入困境的表现和原因，并提出了相应的对策建议，为研究提供了诸多的启示。然而，政府向社会组织购买服务在本质上仍然是以项目制的方式来运作，项目制独特的运作逻辑对政府向社会组织购买服务的运作产生了深远的影响，以往研究大都没有重视项目制的分析视角。因此，本文主要从项目制的视角对政府购买社会工作服务项目的治理逻辑进行深入分析，以期进一步完善该领域的研究。

三、研究框架与研究方法

（一）研究框架

政府购买社会工作服务项目在本质上属于项目制，因此，项目治理往往因循了传统项目制的行政治理逻辑；但是，政府购买社会工作服务项目与传统项目制又存在很大区别，它是一种统合国家与社会而非政府层间的治理机制，作为承接方的社工机构依其专业参与项目治理，因此项目治理也遵循了专业治理逻辑。

1.发包方的行政治理逻辑

项目制治理虽然在具体的治理方式上区别于科层体制的常规治理，但其在本质上仍然遵循了行政治理逻辑，“与我们熟悉的政策决策与执行在其他领域中的过程有着颇多耐人寻味的相似之处”，例如，项目制的技术治理、目标管理、政绩取向、过程控制等与科层体制的行政治理逻辑没有什么两样，“项目制运行过程呈现出的是，地方政府从已有的行动策略‘资源库’中选取应对策略，在这个互动过程中把项目制拉回到传统治理的轨迹上”。在政府购买社会工作服务项目运作过程中，为了确保项目始终服务于行政治理目标，作为发包方的政府在参与项目治理时遵循了与传统项目制一致的行政治理逻辑。第一，购买决策的体制内化。政府在决定购买哪些项目、向谁购买、购买程序、资金预算等方面具有很大的自由裁量权，在决策过程中具有排他性。政府购买社会工作服务项目一般以行政治理需要、打造政绩亮点和制造典型为决策依据。第二，项目资源配置的垄断。项目资源的多寡、分配方式、各项支出比例的设置等都完全由政府决定。第三，明确的项目目标。项目往往通过详细的数字化指标，包括具体服务指标与人员配备指标来明确项目的目标设置。第四，严格的项目运作监督评估机制。项目一般会通过第三方评估机构对项目运作进行中期与终期绩效评估，除此之外，项目还会通过专业机构的日常监测、定期提交信息报告、现场检查和抽查、财务报告审计、设置投诉处理制度和责任追究制度等各种技术化治理方式强化对项目的目标管理、过程控制和风险管控。第五，有条件的项目经费拨付。政府为项目设置经费拨付比例，除了启动经费外，项目剩余经费的拨付往往与项目的中期评估和终期评估结果相挂钩，以此建立风险分担机制和激励监督机制。

2.承接方的专业治理逻辑

专业性是“社会工作安身立命的基础，是获得自己社会地位的最重要前提”，正是凭借专业性，在政府购买社会工作服务项目中，作为承接方的社工机构获得了参与项目治理的权力、地位与声望，因此，项目运作也遵循了专业治理的逻辑。具体而言，项目的专业治理逻辑主要包括两个方面：促进机构自身的专业性成长与确保服务的专业性。前者是指社工机构以承接项目为契机，借助项目提供的资源、平台与机会，不断完善机构内部治理机制、发展机构社工的专业能力、积累项目治理的经验、增强机构内生性发展动力，通过专业性建设和成长提升社工机构在项目治理中的地位。后者是指在项目运作过程中，社工机构并未仅仅着眼于完成项目指标，而是要将社会工作强调人的福祉与公平正义的专业价值观、助人自助的专业理念以及从接案到结案的一整套专业技巧融入项目运作过程中，使案主真正获得专业的社会工作服务。项目的专业治理逻辑意味着社工机构在项目治理中谋求专业上的积极的自由裁量权，使项目治理符合社会工作的专业特征，尊重社会工作的专业发展规律。

在理想的情况下，政府购买社会工作服务项目的双重治理逻辑能够相互制约，建构平衡的项目治理格局，共同推动项目治理目标的实现：行政治理逻辑能够抑制社工机构的自利行为与非专业性的行动策略，使社工机构专注于服务提供的专业性与自身专业性的成长；而专业治理逻辑能够压缩行政治理逻辑恣意的空间，促使发包方承认并尊重项目治理的专业性诉求，赋予承接方在项目治理中更多的话语权。然而，在实践中，大多数政府购买社会工作服务项目的双重治理逻辑关系出现了失衡，两者力量对比悬殊导致项目治理陷入困境。下文将以S市政府购买社会工作服务项目为案例，探讨项目双重治理逻辑关系失衡的表现、生成机制以及治理之道。

（二）研究方法

本文的研究对象为S市政府向社工机构购买的服务项目。S市政府从2016年开始尝试向社工机构购买社会工作服务。当年，S市民政局共向5家社工机构购买了6个服务项目，项目资金总额为165万元。在2016年试水的基础上，2017年S市政府加大了购买力度，共向11家社工机构购买了13个服务项目，项目金额总计290万元。另外，S市政府还专门向第三方购买了社工服务监测项目和社工服务评估项目，分别负责对13个项目的日常监测和评估。笔者对这些项目的购买和运作进行了跟踪观察，把项目承接方的负责人、一线社工、监测方和评估方作为观察和访谈对象，获得了相应的调研资料。同时，还对各个项目的文本、监测方的监测报告和评估方的评估报告进行了深入分析。在此基础上，描绘出双重治理逻辑失衡下政府购买社会工作服务项目运行的图景。

四、双重治理逻辑关系的失衡

S市政府购买社会工作服务项目的双重治理逻辑关系的失衡，导致出现了项目运作的多重矛盾。

（一）双重治理逻辑关系失衡下的矛盾

1.项目周期短暂性与案主脆弱性消除及能力恢复长期性的矛盾

对社会组织而言，由于项目是具有明确目标的一次性任务或活动，因此，项目都会设定具体的生命周期。S市政府购买的社工服务项目生命周期为1年，总体来看，13个项目运作的时间分配如表1所示：

从以上项目运作的时间分配来看，整个项目实际为案主提供服务的时间不足半年，而在这不到半年的时间里，承接项目的社工机构需要按照项目指标要求同时完成平均不少于12个个案工作、5.8个小组工作、20.4个主题活动和4.4个大型活动。由于每个项目平均配置的一线社工仅为2.4人，再加上社会工作的实务过程是一个完整的、规范的专业过程，将如此多的实务工作量压缩在短短的半年时间里，导致项目运作的专业性很难得到保障。

与项目生命周期的短暂性相矛盾的是，项目服务的案主脆弱性的消解与能力的恢复往往是一个长期性的过程。社会工作以服务脆弱的社会弱势群体为专业使命，S市政府购买的社会工作服务项目也不例外，其瞄准的服务对象大都是极端脆弱的群体，例如，自闭症儿童、贫困村民、福利院残障孤儿、留守儿童等。这些群体的脆弱性往往是由生命周期脆弱性与结构性脆弱相互影响与逐渐积累形成的，其脆弱性的消解与能力的恢复是一个系统性的、长期性的过程。因此，案主通常不可能在规定时间内发生应有的变化甚至出现奇迹，需要社会工作的长期性介入。囿于项目短暂的生命周期，政府购买社会工作服务项目无法为案主提供长期的社会工作服务。

2.项目的不确定性、间断性与社工机构对项目较强依赖性的矛盾

与常规的制度安排不同，因事而设、因事而变的项目制的一个特点是不确定性和间断性，S市政府购买社会工作服务项目也充满了不确定性与间断性。

第一，项目发包购买时间不够稳定。由于S市政府购买的社会工作服务项目的生命周期为1年，因此，每年度项目结束后，S市政府都要重新进行一次项目发包购买。然而，S市政府每年的项目发包购买时间并不确定，例如，2016—2017年度项目的发包购买时间是2016年5月，2017年5月在该年度项目结束后，直到9月才正式发包购买下一年度的项目，中间断档了4个月。项目发包购买时间的不稳定造成项目断档，导致有些社工机构在项目断档期资金断裂而几乎处于“停摆”状态。

第二，项目经费延迟到账现象突出。虽然S市政府购买的社会工作服务项目在项目合同上明确规定了项目资金的到账时间，即项目资金分别在签订合同、中期评估、结项评估后10个工作日内按照不同比例分批拨付。并且，项目合同规定，如果购买方迟延支付项目经费，承接项目的社工机构有权催告购买方支付项目经费并支付相应的违约金，甚至可以单方解除合同并要求购买方支付相应的违约金。然而，由于项目评估的滞后性与时间的不确定性，再加上项目经费支付机制不健全，项目经费依然经常延迟到账，而承接项目的社工机构也从未行使按照项目合同行使向购买方催告项目经费的权利。

项目的不确定性与间断性本就会对项目运作造成了消极影响，更雪上加霜的是，与全国大多数社工机构对政府购买社会工作服务项目有较强的依赖性一样，S市社工机构的运转也主要依靠政府购买的社会工作服务项目来维持。S市社工机构资金来源渠道比较单一，普遍依靠政府购买的社会工作服务项目“活命”，缺乏跨界汲取资源的社会动员意识和能力。因此，一旦没有争取到项目或者项目经费延迟到账，这些社工机构就面临着“断粮”的危险。

3.项目的政府行政运行方式与社工机构专业自主的矛盾

从理论上讲，政府购买社会工作服务项目并非发生在科层体制内，因此，与传统项目制一个典型的区别是，项目的发包方与承接方不是纵向的上下级关系，而是一种平等的伙伴关系，在这种关系下，政府的行政权威与社工机构的专业自主保持有机的平衡。然而，在大多数政府购买社会工作服务项目中，由于“绝对的卖方市场”使然，作为承接方的社工机构与作为发包方的政府理论上的伙伴关系退化为依附于政府的“伙计”关系。在这种关系下，政府的行政权威与社工机构的专业自主矛盾始终存在。在S市政府购买的社会工作服务项目中，行政运行方式对专业自主的影响贯穿于项目运作的始终，但尤以项目设计阶段与项目执行阶段为甚。

在项目设计阶段，社工机构“悬浮”于项目治理。由于政府购买社会工作服务项目在本质上属于公共服务的一种提供方式，因此在项目设计阶段，发包方应当充分征求项目各利益相关方的意见，尤其是项目承接方——社工机构的意见。然而，S市政府购买的社会工作服务项目秉持行政治理导向的购买逻辑，其项目设计更多地体现了政府的治理偏好。

在项目执行阶段，社工机构缺乏足够的专业自主空间。首先，社工机构关于项目指标设置的专业意见未能得到回应。关于服务建档、入户调查、面对面访谈和电话访谈的项目指标在内容、形式与意义上高度重合。虽然社工机构一直呼吁将这些指标加以整合以避免重复性的投入和项目资源浪费，但是未得到政府积极回应。其次，社工机构的实务开展被锁定在微观层面的个体临床治疗上。社会工作的“社会”本质意味着社会工作的专业使命除了在微观层面开展个体临床治疗外，还需要在宏观层次上开展结构性社会工作实务，例如政策倡导、联盟建立、机会争取等。然而为了避免挑战政府的行政权威，引起政府对其开展的实务合法性的诘问，13个项目中的社工机构都放弃了在宏观层面上开展社会工作实务。最后，政府对项目的日常运作进行了可视化的监控。为了监督项目运作，S市政府专门购买了监测管理项目，由其负责对各项目运作的日常监测管理。监测方要求被监测的项目社工机构每月提交项目进度更新报告，报告内容包括项目进度情况、服务内容、财务报告、志愿者招募、创新点以及存在问题等。此外，被监测的项目社工机构还要接受监测方的现场考察、督导和培训。在以上监测的基础上，监测方整合形成当月全市项目的执行监测报告，提交给项目购买方。通过这种方式，政府实现了对项目运作全方位、可视化的监控。

4.项目指标数字化与服务指标难以数字化的矛盾

指标数字化是追求效率、技术化治理与可视化产出的项目制的一大特色，以强化绩效管理、有效回应问责以及做出必要的行政和社会交代。S市政府购买的社会工作服务项目设置了详细的数字化指标，项目的执行被分解为一系列的量化指标，而且要求社工机构每月上报指标完成情况。通过将项目目标分解细化和对项目指标数字的严格要求，S市政府实现了对项目运行的总体把控，满足了政府对项目运行的标准化、可视化与可量化的行政治理要求，巩固了行政治理逻辑在项目治理中的支配地位。

与项目强调指标数字化治理相悖的是，社会工作服务指标却很难数字化。首先，从社会工作的学科属性来看，社会工作是一种以生活世界为本的反思性职业，或者说是一种职业化反思科学。社会工作者需要具备较高的反思能力：根据具体案例、具体情境、具体问题、个体服务对象灵活应对和处理，将知识转化为行动的能力；在工作过程中关注双方互动过程和互动变化的意识和能力，而这两种能力是很难被量化的。其次，从社会工作的实务过程来看，在实务过程中，社会工作者面对的案主与所处的情境千差万别，因此，社会工作者与案主的互动、与利益相关方的协商、与其他行动者的合作等也各不相同，这就限制了社会工作服务指标数字化的可能。最后，从社会工作的效果来看，社会工作服务效果的显现往往不是即刻的，而具有滞后性，因此，指标数字化的衡量方法可能有失偏颇，而且案主相对抽象、主观的心理、态度的变化也很难用静态的、数字化的指标进行衡量。

（二）双重治理逻辑关系失衡下社工机构的选择

双重治理逻辑关系的失衡深刻地影响了项目运作过程中社工机构的行动逻辑，进而深刻地影响了社工机构的行为选择。

1.项目目标置换

项目生命周期的短暂性与案主脆弱性消解和能力恢复的长期性的矛盾，使项目运行的重心从如何为案主提供专业的服务异化为如何在有限的生命周期内完成项目指标，从而偏离了项目助人为本的初衷，弱化了项目的专业治理逻辑。第一，实务专业性不足。在短短1年的项目期内，社工很难提供完整、深入的专业社会工作服务，项目普遍以牺牲服务的专业性为代价来完成项目指标，例如，个案工作中案主的问题几乎未解决就草草结案；理论运用与实务技巧严重缺乏等。第二，项目大都没有成熟的战略目标。项目生命周期过短，使项目“缺乏长期投资的避险倾向”，导致项目大都没有成熟的战略目标，忽视服务对象的长期需求与项目的延续性，也诱导社工机构形成“项目导向”的发展战略，侧重于围绕项目发包领域实施短期资源汲取战术，缺乏长期在专业领域投入资源，提升人力资本与治理能力的动机与机构长期发展的愿景。第三，避难就易的选择性服务倾向。社会工作的选择性服务表现为“有选择性地，抑或是有限性地为合适的群体或领域提供服务”。在项目有限的生命周期的压力下，13个项目在实务过程中普遍消极运用自由裁量权，挑选更容易介入、更“安全”的服务对象，有意忽略某些较具挑战性的项目目标。

2.专业使命异化为“找项目”

项目的不确定性、间断性与社工机构对项目较强的依赖性的矛盾，使社工机构始终处于竞争新项目的“项目焦虑”之中。第一，机构社工人才匮乏。S市社工机构普遍面临着社工人才极度匮乏的难题，但是有些社工机构却不敢招聘社工，一个重要原因就在于由于无法对获得项目形成稳定预期，这些社工机构害怕一旦争取不到项目，或者在项目间断期，社工机构无力维持人力资本。第二，偏离社工机构的组织使命。如果“寻找新的财源成为社会组织功能日益膨胀的一部分，那么组织的其他关切，诸如伦理、项目效率、自我批判将被边缘化”，因此，如果社工机构将主要的精力投入到“找项目”而非践行专业承诺，那么必将导致社工机构偏离社会工作的组织使命。第三，社工机构缺乏自主性。由于能否获得项目关系到社工机构的生死存亡，因此，社工机构为了获得项目而不得不让渡部分自主性，导致项目的专业治理逻辑进一步式微。

3.专业自主向行政权威妥协

第一，在项目设计阶段，设置了一些超出本地社工专业水平的项目，例如，自闭症儿童社会工作服务项目、病痛老年人临终关怀社工服务项目明显超出了S市社会工作行业专业发展水平，导致后期项目运作困难重重。第二，对服务时间产生挤出效应。由于项目某些指标设置高度重合，徒然增加社工工作负担；社工需要花费大量的时间和精力撰写文书以满足政府全方位、可视化的监控需求，这些都对项目服务时间产生挤出效应。第三，无法对案主的根本性需求进行有效回应。由于项目缺乏宏观、结构层面的社会工作实务，导致案主的个人困扰与公共议题断裂，对案主需求的回应只能停留在浅尝辄止的层面。例如，针对随迁长者城市融入的项目，除了随迁长者心理疏导等服务，最根本的应是在福利资源分配、社区接纳和社会政策变革等层面上提供相关服务，而项目却完全未涉及。

4.被项目指标“绑架”

项目指标数字化与服务指标难以数字化的矛盾可能会使项目陷入被指标数字绑架的困境，可能使项目运行流于形式。其一，导致社工背弃以案主为中心的专业价值观。项目指标的数字化导向可能会对社工产生激励扭曲，逼迫或诱惑社工在注意力分配上优先识别项目数字化指标，以完成项目指标的“数字”而非案主需求为目标。其二，忽略了社会工作实务的专业性。绝对的、静态的数字化指标可能会禁锢社工的“专业想象力”，使社工和机构疲于完成项目的数字化指标，而忽略了实务过程中在专业性上的投入和创新。其三，产生了明显的完成数字化指标最低标准的倾向。13个项目设置的数字化指标都设置了最低标准，几乎所有的项目在完成数字化指标最低标准后即停止在该指标上继续投入，很少有项目超额完成数字化指标。第四，存在编造数字的风险。指标数字化可能会产生对执行官僚富有责任的美好幻想，但是却忽视了量化指标并不能显示其具体实践的全部内容，甚至有可能会产生破坏作用——编造数字。在S市政府购买的社会工作服务项目中，也发现过少数项目围绕数字化指标编造数字的现象。

五、双重治理逻辑关系失衡的生成机制

政府购买社会工作服务项目双重治理逻辑关系的失衡，造成了项目治理效果不彰。分析项目双重治理逻辑失衡的生成机制，既需要分析项目运作所处的治理情境，也需要探讨政府与社工机构在项目治理中的行动逻辑。

（一）治理情境：过渡性治理情境的约束

治理情境激励或者约束地方政府的行为。目前中国的社会治理处于一种过渡性的治理情境中，过渡性治理情境的约束性条件表现为地方政府对于社会服务领域的含混态度。基于这种矛盾态度，在购买社会工作服务项目时，政府更多地注重社会工作参与社会治理的工具性价值，同时不断强调“政府购买”中“政府”的主体地位。对政府而言，项目治理中项目生命周期的短暂性、项目对社工机构生存的资金约束、强调项目中政府的行政权威以及项目指标的数字化，有利于在帮助政府高效完成社会治理任务的同时，防范项目运行过程中出现的各种治理风险问题。具体而言，在过渡性治理情境下政府的行政治理逻辑表现为以下方面：

首先，传统项目制治理思维与方式的移植。传统项目制强调专业化、技术化和高效化的治理思维与方式。虽然政府购买社会工作服务项目与传统项目制遵循着不同的运作逻辑，但政府仍然把传统项目制的治理思维与方式直接移植到社会工作服务项目的治理上，未考虑与项目专业治理逻辑的调和。

其次，应对行政治理难题的选择。政府购买社会组织服务的实践在很大程度上是政府改革的伴生物，其运行机制在许多方面都体现了行政体系应对改革难题的策略选择。政府对社会工作解决当下社会治理的难题寄予颇高期望，政府购买的社会工作服务项目更多是为了回应当前行政工作遇到的问题，缺乏对长期性问题的持久关注，难以形成长期、稳定的购买战略。而且，行政体系的变革、行政领导的变化与意识的差异等，进一步加剧了这种不稳定性与权宜性的现状，从而导致了政府购买社会工作服务生命周期的短暂性、项目的不确定性与间断性。

最后，委托代理关系下对社工机构缺乏信任。当政府服务外包合同是通过竞争方式建立起来的，政府与社会组织的委托代理关系就十分明显，在这种授权关系下，由于存在偏好冲突与信息不对称，再加上有些社会组织专业性不强，作为委托人的政府往往对作为代理人的社会组织缺乏信任，因此，需要设计严格的控制机制加强对合同与代理人的监督。由于S市政府采用竞争性授权的方式购买社会工作服务项目，政府与社工机构的委托代理关系十分明显，政府对社工机构缺乏信任。因此，S市政府购买的社会工作服务项目的生命周期较短，并且通过为项目设置详细的数字化指标和强化行政权威来抑制社工机构的投机性自利行为，减少委托人自身承担的风险。

（二）社工机构：专业治理逻辑的式微

与某些有着广泛的社会声誉、已处于“度过活命，偏重使命”阶段、在项目治理中有着充足话语权的社工机构不同，S市社工机构目前正处于“先天不足，后天嵌入”的生存现状。

第一，先天不足。由于S市社工行业发展起步较晚，因此承担项目的11家社工机构都比较年轻：3家成立于2013年，1家成立于2014年，3家成立于2016年，4家成立于2017年。这些社工机构普遍发展得不够成熟，缺乏专业的社工人才、多元化的筹资能力、较高的社会声誉和项目治理经验，甚至多家社工机构从未有过承接项目的经历。这些先天不足导致S市社工机构的专业性较弱。

第二，后天嵌入。S市社工机构的先天不足进一步导致了其后天嵌入。在当前过渡性治理情境下，社会工作嵌入基层治理的权力体系以谋求生存和发展不失为一种理性的选择，既能获得政府项目资源、提升专业性，又能推进社会治理善治的实现，可谓一举两得。然而，社会工作嵌入性发展乐观预期实现的前提条件是具有“合适、可行的社区动员技术和坚守服务群体为本的价值观”。S市社工机构由于先天不足恰恰不具备这个关键的前提条件，因此，其后天嵌入性发展只不过强化了其在项目治理中的弱势地位，导致项目治理中专业治理逻辑与行政治理逻辑关系的进一步失衡。

六、双重治理逻辑关系失衡的治理之道

政府购买社会工作服务项目治理陷入困境，并非意味着项目制不适用于政府购买社会工作服务，相反，通过调和项目的双重治理逻辑之间的关系，建构两者之间平衡的关系格局，能够增强项目制与政府购买社会工作服务的亲和性，使项目运作兼顾行政治理目标与专业治理目标，推进项目治理目标的顺利实现。

（一）在治理情境中引入协同治理理念

协同治理强调治理权威的多样性和多元治理主体的伙伴关系，参与治理的各方具有平等的话语权，在“问题界定与实施方法上政府没有垄断权”。因此，基于协同治理的理念，在政府购买社会工作服务项目治理中，应放弃对社会工作机构的工具性利用态度，充分尊重项目的专业治理逻辑，接纳社工机构的专业价值诉求，与社工机构建立基于契约关系的公私合作治理机制，适度收敛项目的行政治理逻辑。在项目治理中，政府在借用传统项目制治理思维与方式时要充分考虑与专业治理逻辑的适切性；要认识到项目目标并非完全服务于行政治理的需要，最重要的是要能为案主提供专业的社会工作服务，此外，还要兼顾社工机构专业性的成长；建立与社工机构适度信任关系，要认识到项目的行政治理逻辑主要为了防范和控制社工机构的自利行为和非专业性行为，而非对社工机构专业性的干预。

首先，适当延长项目的生命周期。项目生命周期由目前的1年延长为2年或3年，为社工机构留有充裕的服务时间，从而保证社会工作实务的专业性，并促使社工机构愿意长期在专业领域投入资源，助力其专业性成长。

其次，建立稳定的项目购买与资金拨付机制。项目购买经费要纳入财政预算之中，减少人为因素的干扰；政府应于项目合同期满前确定下一期项目购买的方案，并启动项目购买程序，实现新旧项目的无缝对接；提升项目启动资金的拨付比例，减少经费延迟到账对项目运作的影响；优化资金拨付制度，探索按照社工机构信用等级、社会声誉、以往承接项目评估结果等进行资金拨付的机制。

再次，尊重社工机构的专业自主。在项目治理中，政府应认识到社工机构与自己平等的伙伴地位，主动吸纳社工机构参与项目治理。在项目设计阶段，应积极听取社工机构的专业意见，确定项目购买目录、购买程序与合同内容；在项目执行阶段，避免对社工机构具体实务的干预，减轻社工机构的文书工作，重视并积极回应项目第三方评估的意见。

最后，弱化项目指标的数字化倾向。尽量减少项目的数字化指标，而以开放性、动态性、引领性与参考性的项目指标框架代替项目的数字化指标框架，即便要保留必要的数字化指标，政府在制定时也需向承接方、监测方与评估方征求意见。

（二）强化项目的专业治理逻辑

社工机构要改变过度嵌入性发展的现状，通过提升自身的专业性来维系项目的专业治理逻辑，以遏制项目治理中行政治理逻辑的膨胀。一是社工机构要坚守社会工作的专业价值，牢记社会工作的专业使命，在项目治理中专注于在专业性上的投入和反思，而非从项目中谋取私利。二是社工机构要从内部治理、战略规划、使命愿景、人才培养、社会声誉等多个方面加强专业性建设，打造在某一服务领域的品牌，提升在项目治理中的专业话语权。三是社工机构要积极拓展资金来源，提升跨界汲取资源的能力，实现机构资金来源多元化，减轻对政府购买服务项目资金的依赖。

（注释与参考文献从略，全文详见《社会建设》2021年第3期）